欢迎来到辽宁长安网
主办:中共辽宁省委政法委员会    承办:辽宁法制报

自贸试验区建设要实现立法与改革协调同步

来源:辽宁法制报 | 作者:记者 王淇 | 发布时间: 2017-06-02 09:03
  ——专访省法学会自贸区法治研究会会长、沈阳大学经济学院院长、沈阳大学自贸区研究所所长高小珺
 

高小珺
 
  辽宁法制报:今年1月13日,沈阳大学成立自贸区研究所,这也是我省首家自贸区研究所。请问当时基于什么原因成立的这个研究所?
 
  高小珺:去年8月,党中央、国务院决定在辽宁等7个省及直辖市设立第三批自由贸易试验区(下称自贸试验区)。今年3月31日,国务院印发了《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》。作为地方高校我们有服务地方经济发展的使命,自贸试验区在辽宁建立,对于地方高校而言,有着一种天然的自觉。沈阳大学经济学院的各专业与自贸试验区建设密切相关,为适应经济形势的变化和高校转型发展需要,沈阳大学于2017年1月13日正式挂牌成立“沈阳大学自贸区研究所”,研究所的成立为沈阳大学服务区域经济,实现转型发展创造了又一新的平台。
 
  研究所成立后开展了一系列卓有成效的工作,其中比较有代表性的:一是姜伟教授连续在《环球日报》和《辽宁日报》理论版发表5篇学术文章和专访,对自贸试验区的政策进行权威解读,受到媒体关注;二是在法律出版社出版了由我和沈阳市律师协会会长孙长江编著的《辽宁自由贸易试验区法律制度研究》,以及由我和北京大成(沈阳)律师事务所高大石律师编著的《自由贸易试验区的制度创新和法律保障》,这两部著作可以说是辽宁设立自贸试验区以来最早出版的相关研究成果。
 
  辽宁法制报:在《国务院关于印发中国(辽宁)自由贸易区试验区总体方案的通知》中,关于辽宁自贸试验区的发展目标的表述中提到,“……营造法治化、国际化、便利化的营商环境……”,将法治化居于一个极为重要的位置。请问法治化对于自贸试验区的建设和发展究竟有哪些重要作用?
 
  高小珺:自贸试验区建设与20世纪我国改革开放所采用的政策优惠模式完全不同,它不是形成“政策洼地”,而是打造制度创新的高地,是在相关法律未作修改的情形下展开的,在这种背景下,区域性改革如何依法推进便成为自贸试验区建设中面临的重要课题。任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定,重大改革要于法有据,要实现立法与改革协调同步,这是全面深化改革新时期中央提出的新要求。
 
  通常我们认为法律与政策相比,法律具有稳定性、规范性、滞后性的特征,更多强调法律对经济和社会的规范和保障作用。但是,如果经济发展了法律还在强调其稳定性,不能与时俱进,就会对经济发展起到阻碍作用。在自贸试验区建设中,面临现行法律与经济社会发展不相适应的矛盾。因此,要从顶层设计的层面来考虑创设自贸试验区的立法进而运用法律的功能来保障自贸试验区的运行。
 
  辽宁法制报:辽宁自贸试验区的法治建设,怎样才能既体现国家法治的统一性,又在法律制度创新和具体的法治工作中充分凸显辽宁的地缘优势、发挥地方特色?对此您有哪些建议?
 
  高小珺:我国采用单一制国家结构形式,中央与地方的事权有严格的界限,与此同时,我国实行统一而分层次的立法体制,中央与地方的立法权限也有严格的界限。《立法法》以列举的方式明确中央专属立法事项,以概括的方式规定了地方性法规可以规范的事项,厘清了国家立法与地方立法的权限边界。
 
  从辽宁自贸试验区总体方案赋予的六大方面任务来看,其内容涉及税收、海关、金融、外资、外贸等国家事权。从立法角度看,这些内容属于《立法法》第八条列举的民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸领域的基本制度,属于中央专属立法权限,国家现行法律、行政法规对上述领域均有明确规定。但是辽宁在自贸试验区地方立法过程中,可以在一些领域进行深入探索,如投资贸易便利化领域的海关货物运输、产业资金进出、外国人员进出居留等;金融领域的小额贷款、融资担保、商业保理等;税收领域对经济转型升级有重要推进作用的税收政策,如特殊领域的企业所得税抵免等,以及影响宏观经济较小的地方税种,如房产税、契税等方面。辽宁在制定自贸试验区条例的过程中既要解放思想、勇于探索,又要树立底线思维,严格维护国家法治的统一。
 
  辽宁法制报:作为中国首个自贸试验区,上海自贸试验区运行已经三年多。上海自贸试验区在用法治思维和法治手段推进自贸试验区建设方面,有哪些成功的经验值得我们借鉴?在立法、行政、司法三方面,分别能给辽宁自贸试验区提供哪些经验?
 
  高小珺:建立上海自由贸易试验区是国家战略,中央赋予上海自贸试验区先行先试的使命,将其作为推进改革开放的试验田,经过测试形成可复制、可推广的经验,发挥示范带动作用。经过三年多的运行,上海自贸试验区对现有法律制度和治理模式提出了新要求,法治成为新一轮改革开放的关键词。上海自贸试验区一路走来,始终遵循“先立后破”“立法先行”“重大改革于法有据”的要求,其法治路径已成功地被后来的自贸试验区所复制。
 
  自贸试验区立法具有鲜明的时代特征,不是在无法可依、无章可循的情况下要求国家立法机关授权就地方可以先行先试事项制定地方性法规,而是要求国家立法机关授权在自贸试验区暂停实际上不适应的国家现行法律、法规。上海自贸试验区法律的变动和调整就是以全国人大常委会授权的方式实施的。全国人大常委会通过授权决定在上海自贸试验区暂时调整实施“三资企业法”(《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》)中有关行政审批部分的条款。在国家层面没有针对自贸试验区制定专门法律、行政法规的情况下,作出授权决定是确保自贸试验区的先行先试在法治轨道上运行的必由之路。辽宁自贸试验区相关立法也一定是复制和借鉴上海自贸试验区的做法,以授权决定的方式暂时调整实施现行有效的法律、行政法规及地方性法规。
 
  深化行政管理体制改革,加快政府职能转变,也是上海自贸试验区先行先试的重要任务之一。上海自贸试验区建立了以准入前国民待遇和负面清单为核心的投资管理新体制,这一创新体现了两个法治理念的确立,一是外国投资者在清单外采用备案制,体现了法无禁止即自由的理念;二是政府管理者从事前审批到事中、事后监管,遵循了法无授权不可为的理念。负面清单制度划清了政府和市场的边界,明确政府该放的权力放到位,该管的事情要管好。因此,辽宁自贸试验区建设在行政领域也应当做到“放、管、服”,即在政府职能转变方面真正做到放得更活、管得更好、服务更优。
 
  随着自贸试验区建设的深入推进,进入司法领域的涉自贸试验区案件会不断增加,从上海等地审判机关的经验来看:一是各级法院在总体部署上要考虑审理自贸试验区纠纷的特殊性,包括涉外因素的审判理念调整;二是审判机构的设置,包括授权设立法院、法庭;三是法官的审判理念和知识储备的更新。当制度创新带来的纠纷缺乏法律明文规定时,法官应当以商法思维解读政策,注意自贸试验区的特殊性,正确判定行为效力、合同效力,维护交易稳定和安全,对于因自贸试验区改革而出现的新类型案件,应当正确理解相关的政策,充分注意新型业态的行业惯例和自治性规范,形成合理的裁判规则,正确引导市场秩序的建立。
 
  辽宁法制报:辽宁自贸试验区在未来的法治建设过程中可能面临着怎样的挑战?有哪些需要特别注意的问题?
 
  高小珺:自贸试验区的建设必须要有完善的法治基础。目前,调整自贸试验区改革的制度规范体系初步确立,但是依然不够完善,辽宁自贸试验区在未来的法治保障方面首先面临的是出台《中国(辽宁)自由贸易试验区条例》。
 
  在制定辽宁自贸试验区条例的过程中,我认为应当坚持这样几个原则:
 
  一是以国务院批准的《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》为基础,以国内其他自贸试验区立法的成功经验为参照,以支持制度创新为立法核心,以可复制、可推广为基本要求,以体制机制创新为重点,既要体现普遍性原则,又要反映辽宁自贸试验区不同的创新领域和创新业态,以及东北振兴、“一带一路”建设等国家战略的贯彻实施,形成具有辽宁特色的地方性法规。
 
  二是要处理好改革的阶段性与法律的相对稳定性的关系。在条例制定过程中注意预留制度创新空间,对先行先试成熟事项以地方性法规的形式固化下来,对一些改革创新仍在持续深化的内容,采用概括的表述方法,为未来的制度创新预留空间。
 
  三是要准确把握中央立法权与地方立法权的界限。严格恪守与国家立法不相抵触的底线,对属于中央专属立法权限范围,如投资、贸易、金融、航运、税收等事项,结合国务院批准的《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》作出实施性、细化性、阐述性或提示性规定。对属于地方立法权限范围的,如行政管理体制改革、打造国际化营商环境、深化国资国企改革、促进产业升级转型、促进科技创新等领域可以作出创制性规定。
 
  四是要与国家层面行政审批制度改革的要求相一致。在条例起草、审议过程中,正确处理好两者的关系,在准确解读政策的基础上,对《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》及现有的政策性规定的核心内容进行概括、提炼,并将政策性语言转化为法律性语言;同时,要严格区分两者不同的功能、作用,避免照抄照搬政策性规定,避免将相关政策直接植入条例。
 
  辽宁法制报:日前,依托沈阳大学经济学院、沈阳大学自贸区研究所成立的辽宁省法学会自贸区法治研究会已经正式成立,作为会长,请问研究会的下一步工作重点是什么?
 
  高小珺:辽宁自贸区法治研究会的成立标志着辽宁省法学会已经形成了有效整合省内法学、法律界研究自贸试验区力量的新机制。在未来的工作中我们要凝聚辽宁法治研究的力量,为辽宁自贸试验区法治建设提供智力支持。研究会将成为大家交流思想、研究问题、建言献策的学术平台,未来我们将与省、市有关部门和自贸试验区的相关企业紧密对接,在论文发表、课题承担、决策咨询等方面为全体会员提供支持与帮助,在自贸区法治研究会的平台上有效推进法学研究、法学教育和法治实践的深度融合,努力形成有价值的研究成果,服务于辽宁自贸试验区战略,让研究会真正成为辽宁自贸试验区法治研究的智库。