[关键词]  行政公益诉讼  国有财产保护  耕地占用税征收  大数据法律监督模型

　　[摘  要]  检察机关通过比对税务部门耕地占用税征收明细和自然资源等行政机关涉及耕地占用的行政审批、行政处罚明细，并对数据比对结果进行分析，发现未依法征收耕地占用税类案线索，开展公益诉讼法律监督，督促行政机关加强耕地占用税征收与管理，填补行政执法漏洞，促进不同行政机关建立健全并执行相关工作的衔接机制，凝聚监管合力。

　　农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，党的十九大报告提出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。“耕地是粮食生产的命根子，要像保护大熊猫那样保护耕地”。加强耕地保护，对保障粮食安全，实现新时代中国特色社会主义稳步发展有重要意义。

　　一、耕地占用税税收法定原则意在优化土地资源利用、保护耕地

　　农用土地特别是耕地具有明显的外部属性，如果不需要任何代价或者只是付出较少的代价就能因占用耕地而获得较高收益，那么对生态环境的破坏、对国家粮食安全的威胁以及因此给广大农民带来的社会保障的减少，就只能由整个社会来负担。1987年，国务院发布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，自此，我国开始对占用耕地建房或从事非农业建设的单位和个人征收耕地占用税。2019年9月1日，按照税制平移原则，《耕地占用税暂行条例》上升为法律，《中华人民共和国耕地占用税法》正式施行，这既是落实“税收法定原则”的根本要求，也是落实最严格的耕地保护制度的根本举措。

　　二、发挥检察公益诉讼制度独特治理效能追本溯源助力社会治理

　　党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，十九届四中全会决定“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”，党的二十大部署“完善公益诉讼制度”。检察公益诉讼在党的绝对领导下守正创新、蓬勃发展，立足法律监督本职，担当公共利益代表。2017年7月1日，民事诉讼法和行政诉讼法进行了修改，检察公益诉讼制度正式确立，至今检察公益诉讼法定领域已增至14个。

　　国有财产保护作为公益诉讼重要的法定领域之一，检察机关始终牢牢把握公益这一核心，坚持法律监督的宪法定位，把公益诉讼检察工作作为服务党和国家大局，经济社会发展的重要抓手，强有力地维护国家和社会公共利益。自2017年以来，本溪检察机关先后开展追缴人防异地建设费、水资源费、退休服刑人员养老保险待遇等多个国有财产保护领域的小专项活动，通过专项活动督促收回国有财产权益共计500余万元。

　　三、发挥数字融合乘数效应助力公益诉讼国有财产保护

　　党的十八大以来，党中央围绕实施网络强国战略、大数据战略等作出一系列重大决策部署。党的二十大报告对加快建设数字中国作出明确规定。2023年3月，在全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会议上，最高检强调深化实施数字检察战略，构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数据检察工作机制，以数字革命赋能法律监督。检察公益诉讼制度，在发展的过程中更加需要跟上“数字化”步伐，运用大数据更好为公益诉讼检察监督服务、赋能。公益诉讼大数据法律监督思维即是适应“数字化”发展的新的法律监督模式，更是公益诉讼检察高质量发展的必然选择。通过大数据支撑，运用法律监督思维对数据进行分析、碰撞，在个案办理的同时达到溯源治理效能和预防性监督效果，大数据法律监督模型在公益诉讼监督路径的深度应用，对传统办案模式和理念的冲击是颠覆性的，也为公益诉讼检察带来创新变革。本溪检察机关在这个背景下设计了耕地占用税征收法律监督模型。

　　（一）在耕地占用税征收工作中存在的问题

　　《耕地占用税法》《耕地占用税法实施办法》规定，在我国境内占用耕地、园地、农田水利用地、草地、林地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，应当依法缴纳耕地占用税。经过合法程序审批的永久性用地、临时用地以及非法占用耕地均需要缴纳耕地占用税。同时规定了免征和减征的情形。

　　实践中发现，经审批程序合法占用、临时占用以及违法占用耕地、园地等农用地进行建设建筑物、构筑物或者从事其他非农业建设的，均不同程度存在没有依法缴纳耕地占用税的问题。特别是非法占用耕地未缴纳耕地占用税的问题更加突出。

　　（二）耕地占用税未依法征收的原因

　　1.相关行政机关之间沟通机制不畅。根据法律规定，税务部门应当与负责农用地管理的部门如自然资源、农业农村、水务水利等在涉及耕地占用方面，建立涉税信息的共享机制及工作配合机制。相关农用地管理部门也要定期向税务部门提供农用地在转用、临时占用等方面的信息，并且协助税务部门加强对耕地占用税的征收和管理。《耕地占用税法实施办法》对于协作和配合机制的规定更加具体和细化。其中规定，家用地管理部门如自然资源、农业农村等部门要给税务部门提供的相关农用土地在转用和临时占用时的信息，其中包括农用土地转用的信息，城市和村庄集镇按规定批次建设使用土地转而未供的信息，经批准临时占用土地的信息，占用土地改变原占用用途的信息，未经批准占用农用土地的查处信息，土地被损毁信息，土壤受到污染的信息，土地复垦信息，草场使用情况信息以及渔业养殖权证发放信息等等。同时，省级人民政府也应当建立健全本地区耕地占用税征收方面跨部门间的协作和信息交换的工作机制。

　　征收耕地占用税的征收工作由各级地方税务部门负责；自然资源等农用土地管理部门负责对耕地、林地、养殖水面、渔业水域滩涂的占用进行监督和管理。实践中，存在税务征收部门没有与农用土地管理部门建立关于耕地占用税涉税信息共享的机制和工作配合的机制，或者建立了相关机制，而机制并未真正起到作用，出现了“九龙治水而水不治”，最终导致耕地占用税征收难。

　　2.农用地审批程序不规范、土地类型认定矛盾。农用土地转为建设用地使用的过程中，除耕地直接由自然资源部门审批外，其他土地需要由林草、农业农村、水利等农用地管理部门的前置审批。实践中存在有的用地申请人仅完成前置审批后即开始使用土地，自然资源部门并不了解和掌握实际土地使用的信息及状况，作为前置审批的部门也只做自己审批的部分，并没有向税务部门或者自然资源部门提供相关审批的信息；还存在在自然资源部门登记的土地类型与林草、农业农村等部门登记不一致的问题，如在自然资源部门登记为未利用地，而在林草部门登记为林地，当土地被占用时，该土地是否应当缴纳耕地占用税，各行政机关存在分歧意见。

　　3.税务部门对耕地占用税征收存在畏难思想。在实践中，税务部门更多的是被动等待纳税义务人申报税款，以及对纳税人的纳税申报数据资料是否异常进行监督。在纳税人未申报的情况下，特别是非法占用耕地的行为不掌握，亦不主动征收。耕地占用税是一个比较小众的税种，由于宣传力度不够，工作力度不强，导致相关行政机关、纳税义务主体对征收工作认识不到位。特别是对非法占用耕地的行政处罚与税款征收之间的关系不清楚，有人认为非法使用耕地或擅自改变土地性质，被行政机关进行行政处罚后便万事大吉，既不恢复耕地种植条件、也不缴纳耕地占用税，一罚了之；还有一些人认为非法占用耕地的缴纳了耕地占用税就会使占用耕地行为合法化，这些认识和观点最终导致税款流失。

　　（三）检察机关发挥公益诉讼检察职能，依托大数据法律监督模型有力保护国有财产

　　2023年，本溪市检察院公益诉讼部门对耕地占用税征收中存在的深层次问题和机制性漏洞进行思考，发现问题，总结提炼规则，依据法律法规构建思维导图，依托“Power BI”软件进行数据收集、整理、筛选与分析，建立“耕地占用税未依法征收类案大数据法律监督模型”，并取得实际应用成效。本溪市人民检察院组织全地区公益诉讼人员调取全市土地监管部门自2019年9月1日以来涉及农用地占用的行政审批、行政处罚数据；调取税收监管部门耕地占用税征收数据，共计884条，其中土地管理部门数据393条，税收监管部门数据491条；应用“Power BI”软件，导入上述数据，按照公益诉讼案件办理相关数据的关注度，进行数据清洗、数据分析，通过对税务、自然资源等部门缴税、审批、处罚名单等数据比对结果的分析，发现耕地占用税漏缴、欠缴线索42条。通过专项活动，两级院共立案7件，提出诉前检察建议7件，行政机关高度重视检察建议，积极履职整改，并开展专项征收清缴工作，共计征收税款1000余万元。同时，在检察机关的推动下，本溪市税务部门与市自然资源、水利、农业农村、林草等相关部门会签了《耕地占用税涉税信息交换与共享实施办法》，切实保障耕地占用税能够依法顺畅征收。

　　（四）针对耕地占用税征收工作中存在的问题检察机关给出良方

　　“双赢多赢共赢”始终是本溪检察机关坚持的司法理念，本溪检察机关运用“检察建议+调研”“检察建议+磋商”“检察建议+听证”“检察建议+联席会议”等多种方式，统筹协调、督促多个职能部门实现从个案办理到类案监督最终达到源头治理的办案效果，用最小的司法成本取得最佳的法治效果，彰显了中国特色社会主义公益诉讼检察制度的优越性。

　　1.向税务部门制发公益诉讼诉前检察建议。针对耕地占用税未依法征收问题，本溪检察机关向税务部门提出诉前检察建议，建议该单位依法全面履行职责，做好耕地占用税征收工作，同时要加强同相关行政机关的协作配合。主动牵头与行政机关建立健全耕地占用税信息共享等相关协作机制，保证耕地占用税依法征收。

　　2.检察机关牵头组织税务、自然资源、水务水利、林草、农业农村等农用地管理部门召开联席会议和座谈会议，推动建立机制，解决各部门信息不畅问题。加强释法说理，针对一部分人认为对非法占用耕地征收耕地占用税是使非法占用合法化的问题，本溪检察机关提出耕地占用税属于行为税，对此税种除了法定免征、减征情形外，只有经合法审批的临时占用耕地，在规定期限内按规定标准复耕的才退税，其他情形缴纳后均不退税。举轻以明重，既然合法审批的临时占用耕地没有在规定时间按规定要求复耕的都不能退税，那么非法占用耕地的就更应当交税，并且不因占用的耕地被收回或者其他行政处罚而退税。通过对法律规定的宣讲，进一步消除了执法人员的顾虑，达成共识。

　　3.充分运用磋商，解决矛盾冲突。针对自然资源、林草、水利、农业农村等相关行政机关对同一块土地在土地类型认定不一致问题，本溪检察机关提出重合竞合观点处理此类冲突，认为应当适用《立法法》中特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则。如在办理案件过程中出现的同一地块自然资源部门认定为非利用地，林草部门认定为林地问题。本溪检察机关按照重合竞合观点与自然资源、林草部门开展磋商。提出林地属于农用地，占用林地修建永久性建筑，该行为即违反了《森林法》的规定，也违反了《土地管理法》关于农用土地保护的规定。此时，应按照特别法优于普通法的规定，适用《森林法》的规定。检察机关的这一观点也得到了自然资源与林草部门的认可，通过磋商程序，首先解决土地类型认定及土地损毁信息等问题。

　　4.运用综合治理检察建议，在特定主体中营造耕地占用税征收的良好氛围。办案中，本溪检察机关还充分运用综合治理检察建议，向相关企业制发检察建议书，对相关企业开展耕地占用税相关法律法规的宣传，促使用地申请人主动向税务部门申报缴纳税款。

　　耕地占用税的征收需要税务和农用地管理等多个监管机关密切配合，才能保证征收及时、征缴到位。检察机关通过对不同行政机关相关信息进行大数据对比的方式，有效打破行政机关数据壁垒，发现治理盲点线索，督促行政机关加强耕地占用税征收与管理，更促进不同行政机关建立健全并执行相关工作的衔接机制，填补行政执法漏洞，打通土地合法使用与税收征缴的“最后一公里”。

　　（赵欣系本溪市人民检察院党组成员、副检察长；杜恩东系本溪市溪湖区人民检察院党组书记、检察长；曹雪莲系本溪满族自治县人民检察院党组书记、检察长）