关某诉沈阳市某局工伤认定决定案

　　——工伤认定案件中伤与病鉴定的合法性审查问题

　　基本案情

　　上诉人上诉称，一、原审认定“影像报告内容及结论未受到影响”错误。军区医院、辽电医院和盛京医院诊断上诉人颈髓损伤，上诉人颈髓损伤事实清楚。某局自认鉴定结论系因MR平扫报告日期错误所致。对“脊髓损伤”与工伤因果关系进行鉴定，确无必要；二、鉴定意见程序违法，结论错误。现场鉴定只有两名专家，不符合《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第十条应由3-5名专家组成的规定，鉴定意见没有专家签字。影像报告日期笔误，影响鉴定意见结论。鉴定意见无视影像报告中脊髓损伤的记载，得出无直接因果关系的结论，系渎职行为；三、原审回避矛盾，推卸责任，判决不公。原审对因果关系问题委托司法鉴定未受理后，原审判决驳回上诉人诉请不妥。对上诉人再次鉴定及重新工伤认定，有法律依据；四、第三人为上诉人支付了全部医疗费用，并为上诉人重新进行工伤鉴定事宜曾前往被上诉人处，被上诉人表示只能通过司法救济；工伤认定材料清单依据的是2016年12月23日，但该时间上诉人并没有提交全部的病志材料，剩余的病志材料没有在清单中体现。引用的影像报告日期有误，导致了错误的结论；专家称疾病在前没有依据，颈髓损伤只能在外力作用下才可能出现，车祸当日上诉人的头部插到正驾驶的座位缝隙边上当场昏迷，然后出现现在右半侧肢体麻、木、疼、肿，皮肤颜色与左侧不同，右侧皮肤呈紫色，右侧上肢肌力三级，下肢肌力四级等症状，之前上诉人身体健康，没有其他疾病，从车祸后出现上述症状。请求撤销原审判决，改判沈阳市某局重新进行工伤认定，认定上诉人颈髓损伤为工伤。

　　被上诉人辨称，一、被上诉人收到工伤认定申请后，对颈髓损伤能否直接由事故导致无法确认，故向沈阳市劳动鉴定能力委员会提请伤情与病情关联性技术鉴定；二、提交伤情与病情关联性技术意见的法律依据是《辽宁省工伤保险事实办法》第十五条第三项。该规定中的有争议指的是包括工伤保险行政部门、用人单位和职工无法确认的情况，本案属于工伤保险行政部门无法确认的情况；三、该鉴定没有重复鉴定的途径救济，对该技术鉴定被上诉人无权审查，只能依据伤情与病情关联性技术意见的结论进行认定。其他坚持一审答辩意见，请求维持原审判决。

　　原审第三人述称，坚持一审意见，同意对上诉人颈髓损伤认定为工伤。

　　沈阳市皇姑区人民法院经审理查明：原告系第三人单位职工，2016年12月6日原告受单位指派护送被救助人员。在车辆行驶至沈阳造币厂附近时，被救助人员突然开门跳车，原告制止时因急刹车摔倒，导致原告头、面部、颈椎等部位受伤。经辽宁省人民医院2016年12月6日及沈阳市骨科医院2016年12月9日诊断：多发软组织挫伤，头面外伤，颈部、右肩软组织损伤。经沈阳军区总医院2016年12月21日MR检查，诊断为：颈椎外伤并颈髓损伤。2017年1月4日，第三人向被告提出认定原告为工伤的申请。被告受理后，经审查认为：对原告“颈髓损伤”与2016年12月6日工作中受伤的伤情是否存在关联性因果关系，需委托沈阳市劳动能力鉴定委员会进行鉴定，故中止了案件的审理。沈阳市劳动能力鉴定委员会于2017年2月16日作出沈劳鉴2017001号《伤情与病情关联性技术意见》，结论为：关某颈髓损伤与2016年12月6日工作中受伤无直接因果关系。据此，被告于2017年5月5日恢复了案件审理，并于2017年5月8日作出沈人社工认字[2017]第967号《认定工伤决定书》，对原告“多发软组织外伤、颜面外伤、颈部右肩软组织损伤”认定为工伤；依据《伤情与病情关联性技术意见》，对原告“颈髓损伤”未予认定工伤。原告不服，诉讼至法院。

　　裁判结果

　　沈阳市皇姑区人民法院于2017年12月15日作出（2017）辽0105行初*号行政判决，驳回原告关某的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。宣判后，关某提出上诉。沈阳市中级人民法院于2018年3月29日作出(2018)辽01行终*号行政判决，一、撤销沈阳市皇姑区人民法院（2017）辽0105行初*号行政判决；二、撤销被上诉人沈阳市某局于2017年5月8日作出的《认定工伤决定》（沈人社工认字[2017]第967号）；三、判令被上诉人沈阳市某局于本判决生效之日起60日内重新作出决定。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人负担。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：根据《工伤保险条例》第五条的规定，被上诉人沈阳市某局具有作出被诉工伤认定决定的法定职权，原审认定正确。

　　本案中，上诉人对于被诉工伤认定决定认定为工伤的部分没有异议，仅对沈阳市劳动能力鉴定委员会作出“无直接因果关系”的鉴定结论及未予认定工伤部分存在异议，故本案焦点问题即在于被上诉人根据《伤情与病情关联性技术意见》对上诉人颈髓损伤未予认定工伤是否正确。

　　根据《工伤保险条例》第四章及《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二条“劳动能力鉴定委员会依据《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》国家标准，对工伤职工劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度组织进行技术性等级鉴定，适用本办法”规定，劳动能力鉴定委员会依法对伤残等级及职业病作出鉴定。根据辽宁省人民政府令第187号《辽宁省工伤保险实施办法》第十五条第三项“因工伤与疾病界限不明发生争议的，由劳动能力鉴定委员会确认”规定，工伤认定部门为了保障工伤保险基金的依法发放，在工伤认定案件中认为伤与病界限不明时通过启动伤与病鉴定程序，根据伤与病鉴定结论认定职工所受伤害是否为工伤，沈阳地区的伤与病鉴定包括因果关系鉴定，目前无《工伤保险条例》规定的再次鉴定程序。本案中，沈阳市劳动能力鉴定委员会作出的《伤情与病情关联性技术意见》即为因果关系鉴定。

　　关于因果关系鉴定的合法性审查问题，本院认为，根据《工伤保险条例》规定，被上诉人在将伤与病鉴定作为作出工伤认定决定的主要依据时，应依法对鉴定结论进行合法性审查。首先，对于鉴定结论形式的合法性问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程”。本案中被上诉人提供的伤与病鉴定结论没有鉴定人的签名，分析说明过程也没有针对因果关系问题进行详细分析；《工伤保险条例》第四章及《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》对于劳动能力鉴定委员会进行鉴定的专家条件及程序都作出了相应规定，通过规范鉴定程序和专家条件以确保作出合法、正确的鉴定结论。本案中被上诉人未提供证据证明采信该鉴定结论时依据上述规定对鉴定结论进行了合法性审查。其次，对于鉴定结论中“因果关系”应如何界定问题，根据《工伤保险条例》保护劳动者的立法本意，参考第二十八条“自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其近亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定”规定，在工伤职工伤残发生变化时可以申请复查鉴定，且被上诉人委托项目为“关联性因果关系”、关联性因果关系与直接因果关系两者文意并不同一情况下，沈阳市劳动能力鉴定委员会将鉴定意见界定为“直接因果关系”不妥；专家组在认为上诉人颈髓损伤与其所受伤害可能有关、且未提供法律依据或技术规定予以支持前提下，依据其提出的“在伤病并存的情况下……如果疾病在前，损伤在后，一般不认定有因果关系”观点，以上诉人存在退行性病变在先为由出具无直接因果关系的鉴定意见，属依据不足。故对《伤情与病情关联性技术意见》本院不予采信。

　　被上诉人在《伤情与病情关联性技术意见》存在上述问题、且未能排除上诉人颈髓损伤与其所受事故伤害存在关联的情况下，径行根据《伤情与病情关联性技术意见》作出被诉工伤认定决定，缺少事实及法律依据，未能体现《工伤保险条例》保护因工受伤劳动者的立法本意，依法应予撤销。原审判决不当，依法应予改判。

　　案例注解

　　行政审判除了追求司法公正，保护相对人合法权益，也要力求促进依法行政。目前的执法现状是，在伤与病鉴定尚无《工伤保险条例》规定的再次鉴定程序情况下，工伤认定部门有时基于规避工作风险等原因，在无事实依据及必要情况随意启动伤与病鉴定，在启动伤与病鉴定确定委托内容时对因果关系含义的限定及采用伤与病鉴定的态度均未能体现《工伤保险条例》保护受伤职工合法权益的执法要求。

　　首先，在伤与病鉴定的启动问题上，根据法律法规规定，伤与病鉴定是在伤与病界限有争议时才能启动该程序。本案工伤系用人单位申请，就伤与病问题与上诉人并未发生争议，被上诉人在上诉人确实存在精髓损伤，且没有证据显示本案存在骗取工伤保险基金嫌疑情况下，启动伤与病鉴定欠缺前置要件；被上诉人在了解工伤认定程序没有因果关系鉴定重复鉴定救济途径、本案中没有证据显示上诉人颈髓损伤与其所受事故伤害明显不符、上诉人此前未存在颈髓损伤病症的情况下启动因果关系鉴定，缺少事实依据及作为保护弱势劳动者权益法定职责部门的担当。

　　其次，在界定伤与病鉴定的具体内容上。根据法律法规规定，鉴定机构应围绕伤与病界限问题进行鉴定，而非因果关系鉴定。即便为了现实工作需要，将鉴定内容拓展到因果关系范畴，对于因果关系的理解也应符合立法本意。《工伤保险条例》关于劳动者存在操作错误导致受伤的情况应认定工伤的规定足以体现工伤保险领域最大限度保护劳动者的立法本意。本案中，伤与病鉴定的委托内容为有无关联系因果关系，在关联性因果关系与直接因果关系两者文意并不同一情况下，沈阳市劳动能力鉴定委员会将鉴定意见界定为“直接因果关系”不妥；根据专家组出庭陈述意见情况，专家组在认为上诉人颈髓损伤与其所受伤害可能有关、且未提供法律依据或技术规定予以支持前提下，依据其提出的“在伤病并存的情况下……如果疾病在前，损伤在后，一般不认定有因果关系”观点，以上诉人存在退行性病变在先为由出具无直接因果关系的鉴定意见，属依据不足。综上，本案所涉鉴定结论将因果关系限定为直接因果关系，缩小了认定因果关系的范围，且鉴定理念与立法本意相违。

　　最后，关于人社部门在伤与病鉴定的审查职责问题。伤与病鉴定的委托内容为有无“关联性因果关系”，鉴定部门作出的结论为有无直接因果关系，被上诉人在鉴定意见与委托内容并不同一情况下，对于伤与病鉴定不予审查即行采纳的作法，亦未能体现依法履行保护受伤职工合法权益的法定职责。

　　本院在审理过程中，对行政机关存在的上述问题进行审查，并通过对伤与病鉴定不予采信并据此撤销被诉工伤认定决定方式，对行政机关的违法行为作出评价，有利于促进工伤认定部门正确理解《工伤保险条例》保护因工受伤职工合法权益的立法本意，切实履行好《工伤保险条例》赋予的法定职责。从长远看，有利于促进行政机关依法行政。

　　编写人：沈阳市中级人民法院行政庭  赵春玲、刘智